【摘要】处于社会转型期的中国面临各种纷繁复杂的社会矛盾纠纷，目前以诉讼机制为主导，以人民调解、仲裁、行政解决为补充的纠纷解决体系，在应对日益增多的社会纠纷方面显然有些力不从心。我国应通过构建多元化的社会矛盾纠纷解决机制，厘清诉前调解等民间纠纷解决方式与诉讼方式之间的功能划分和作用方式，保护人民群众合法利益，维护社会安定和谐。

　　【关键词】社会矛盾纠纷　多元化解决机制　诉前调解　司法确认

    

　　　　　社会矛盾纠纷解决机制现状

　　当今社会，国内因素与国际因素相互影响，历史问题和现实问题相互牵扯，体制改革、企业改制、政策转型、社会结构变动、利益分配格局调整等关系群众切身利益的领域不断产生大量的矛盾纠纷。这些矛盾纠纷既有因我国社会主义初级阶段“先富”和“后富”之间的矛盾；也有因经济社会转轨造成的在不同社会阶层和利益群体之间利益分配的矛盾；还与我国的法律法规尚不健全和社会保障救助等政府职能不到位有关。

　　目前，民间纠纷的主体更多地由公民与公民之间，向公民与经济组织之间、公民与基层政府管理部门之间扩展；民间纠纷的内容也由家庭成员内部之间的婚姻、继承纠纷或邻里之间简单的侵权、债务纠纷，发展为合伙投资纠纷、职工与企业之间的劳资纠纷、安全事故纠纷、城市建设噪声扰民纠纷、物业管理纠纷、拆迁征地纠纷、村务纠纷等等，这些纠纷在总体上呈现出非对抗性质的矛盾纠纷。

　　随着经济社会等各方面的改革不断向纵深推进，不同社会阶层和利益群体之间的关系盘根错节，矛盾纠纷日趋错综复杂；不同类型和性质的纠纷矛盾冲突表现的形式和外在激烈程度也不一样，因此化解这些不同类型的矛盾纠纷的手段和方式也必然有所差异。经过长期的实践，我国逐步形成了包括诉讼、仲裁、行政处理、调解等涵盖各种纠纷解决方式在内的一整套完整的多元化纠纷解决机制。在该机制中，各种纠纷解决方式首先可以各自独立运行，而且在功能和体系上可以互补衔接，形成动态的程序体系和运作调整系统，得以满足不同性质、类型和主体之间的矛盾纠纷。由于我国处于社会转型期，在改革开放和经济发展过程中，利益多元化及冲突的复杂性更为明显，由此决定了社会对多元化纠纷解决机制的迫切要求。

　　　　　社会矛盾纠纷多元化解决机制的司法探索

　　我国民间纠纷解决机制以“仲裁”和“调解”为主要组成部分，民间纠纷解决机制因其具有灵活性的优势得到了民众的认同，但因其不确定性又使其不能适应现代社会规范性的要求。为了克服民间纠纷解决方式的缺陷，充分发挥其优势，经过近年来的逐步探索，我国有针对性地把民间纠纷解决方式纳入了法律规范化的轨道，目前已基本实现与诉讼的良好衔接。

　　2009年8月，最高人民法院发布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，对各类调解和仲裁与诉讼的衔接进行了规范，允许当事人申请确认和执行调解协议，克服了调解协议不能直接作为执行依据的不足，进一步推动了调解在民事纠纷解决方面发挥作用。2011年1月，《人民调解法》实施，该法第三十三条第一次从法律层面上明确了人民调解与诉讼的衔接。2011年3月，最高人民法院出台《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，该规定进一步明确人民法院对当事人申请确认和执行人民调解协议的程序依据，从而实现了人民调解与诉讼在技术层面的衔接。但是，人民调解、仲裁等民间纠纷解决方式与诉讼方式在化解矛盾纠纷时具体的分工和作用的领域仍不清晰，存在着程序设计和职能替代上的重复，导致多元化纠纷解决方式在化解社会矛盾中的作用未能得到充分的发挥。比如，医疗事故纠纷解决中既有医学会的医疗事故鉴定又可以在诉讼过程中进行司法鉴定，在当事人之间认为造成了医疗事故鉴定和司法鉴定的冲突和不信任；劳动争议案件的处理首先是要进行劳动争议的仲裁，不服仲裁后还可以继续向法院起诉，造成了仲裁和诉讼的重复。法律程序设计上的不完善是造成近年来医患矛盾、劳资纠纷等社会矛盾难以化解的重要原因。

　　　　　乌拉特前旗法院对多元化纠纷解决机制的探索实践

　　乌拉特前旗是巴彦淖尔市的东大门，由于地理位置的关系，过去村民们发生纠纷后如达不到及时妥善解决，不到市、旗两级政府，而是直接进京赴区上访，特别是群体性上访事件更为突出。2009年乌拉特前旗人民法院结合工作实际，积极探索，创新工作思路，从构建社会主义和谐社会出发，将人民调解、行政调解、司法调解有机结合，推行了以非诉讼调解协议司法确认机制为主的“大调解”格局。通过多方位、多层次的调解和司法确认工作，使大量矛盾纠纷在初始阶段就得以有效妥善化解，进一步密切了党群干群关系，工作成效显著。

　　一、着力构建“诉调对接”、“三调联动”大调解格局

　　为保证司法确认工作的全面开展，乌拉特前旗人民法院将司法重心延伸到诉前和诉外，充分利用和整合社会资源，支持、指导、鼓励各种社会力量参与调解，扩大“诉调对接”的新领域，强化“三调联动”的新模式，引导和推动诉讼与非诉讼矛盾化解方式的有效衔接，着力构建社会矛盾纠纷“大调解”格局。

　　（一）扩大“诉调对接”领域。一是立案庭与调解组织对接、联系法官与联系点的调解组织对接来实现组织和人员的衔接。在立案庭设置调解办公室，负责纠纷的诉前调解工作，以及除基层法庭以外的司法确认案件的审查和确认工作。在旗交警大队设立交通事故专业法庭，实现了交警部门事故认定、赔偿调解与道路交通事故损害赔偿案件立案和审理的直接对接，减少了群众的诉讼成本，解决了当事人因不懂诉讼程序而来回奔波的问题，为交通事故当事人提供了便捷高效的司法服务。赋予民三庭速裁和蒙汉双语巡回审判职能，负责引导非诉民间调解、委托调解，对达不成调解协议的案件速裁速判。

　　二是通过设立巡回审判点和聘任司法协理员、特邀调解员来实现组织网络的衔接。在辖区设置6个巡回审判点，确定责任法官，定期联系，开展共建。在各人民调解组织、乡镇司法所、仲裁机构以及社区、村社中选聘151名司法协理员、特邀调解员，负责诉前调解、接受法院委托开展庭前调解、参与法律文书送达、证据材料的传递等工作。

　　三是通过对信访案件的确认，实现确认机制与信访工作的有效对接。

　　（二）强化“三调联动”工作模式。“三调联动”是指人民调解、行政调解、司法调解相互联动，密切配合，把社会矛盾纠纷化解在萌芽状态。针对当前各调解组织各自为阵，单位、部门之间信息沟通渠道的闭塞，导致一些矛盾和纠纷调处效果欠佳，容易引起当事人多次访、重复访等不良现象。因此，乌拉特前旗人民法院充分整合社会资源、畅通调处信息交流途径，发挥法院是化解社会矛盾的前沿阵地和主力军作用，实现人民调解、行政调解和司法调解有机衔接，有力地推动了社会矛盾纠纷“大调解”工作。

　　一是结合“人民法官为人民”主题实践活动，开展了人民法官“进社区、进农（牧）区、进企业、进机关、进学校”的“五进”活动，采取一名法官或预备法官、法官助理选择入住一个联系点的办法，在旗内28个社区、23个村嘎查及13个重点企业、4个机关、2个学校建立了联系点。各法官深入到自己所联系的地区部门，指导和帮助联建立健全调解组织，协助调解组织化解矛盾。

　　二是联系点法官深入社区，指导和帮助联系点建立健全调解组织，协助调解组织化解矛盾，并结合业务能力培训、邀请旁听案件审理、分析点评调解案件等方式，着力提高调解组织和调解员化解社区民事纠纷矛盾的能力。法院编写了以介绍推广调解方法和技巧、明确司法确认相关规定为主要内容的《调解工作手册》发放到各调解组织，着力提高调解组织和调解员化解社区民事纠纷矛盾的能力，规范人民调解协议，促进人民调解工作的进一步开展，为司法确认的开展奠定基础。

　　三是在立案庭和各基层人民法庭设置调解室，负责纠纷的诉前调解工作。对前来法院咨询或要求诉讼立案的群众，法院会主动向他们宣传非诉讼调解的便利、优势，鼓励、引导他们先由人民调解组织、行政机关、行业协会调解，或者直接委托司法协理员、特邀调解员对一些简易民事纠纷进行诉前调解，而后再向法院申请司法确认。

　　四是在前旗旗委的正确领导下，人民调解组织、行政调解组织相互配合，形成了党委政府统一领导、政法维稳牵头、司法行政部门主办、调处中心具体受理、职能部门各司其职的社会矛盾纠纷“大调解”工作机制。人民法院开展有关司法确认的宣传工作，通过深入细致的宣传，广大调解员了解了司法确认的内容和程序，以及司法确认可以防止当事人反悔、能有效巩固调解成果的优势，在通过调解促成当事人达成调解协议后，会积极建议当事人向法院申请确认。而老百姓也知道了前旗人民法院有一个不用花钱也不伤和气就能将矛盾纠纷解决及时化解的司法确认机制。老百姓有了矛盾后，优先选择司法确认。

　　二、司法确认的经验启示

　　乌拉特前旗人民法院推行的“诉调对接、三调联动、司法确认法”调解的是矛盾，调顺的是民心，调稳的是基层政权，其成功实践得到的启示是：

　　（一）快速有效化解社会矛盾，必须整合各种工作资源，形成整体合理。当前，在一些地方，维稳工作资源和力量多头分散、沟通不畅、配合不力、协作不够的情况比较突出，一定程度上制约了化解社会矛盾工作成效。乌拉特前旗人民法院“诉调对接、三调联动、司法确认法”较好的解决了这一问题。他们的做法之所以成效明显，在不给政府增加负担，不增设机构的情况下，使大量矛盾纠纷不出乡村，不出社区，不进入诉讼程序，老百姓一分钱不花，二不误工，三不伤感情，问题就得到了及时妥善化解。他们的这种工作模式政府满意，群众受益，社会和谐稳定。

　　（二）快速有效化解社会矛盾，必须进行司法确认。从当前各级调解组织的工作情况看，调解成功率虽大幅度提高，但单纯的调解协议没有法律效力，经过法院司法确认后，为调解协议上了“保险”，当事人再也不能随便反悔，有效激发了人民调解、行政调解及其他非诉调解组织的工作活力，增强了基层调解组织化解矛盾纠纷的公信力和影响力，确保了案结事了。同时也充分体现了司法确认的权威性和必要性。

　　（三）快速有效化解社会矛盾，必须坚持“贴近群众、依靠群众、服务群众”的原则。乌拉特前旗人民法院在化解社会矛盾进行司法确认的工作中，广大法官积极主动走近群众，学会说群众的话，做群众的工作，与百姓“零距离接触”，自觉、自愿接受群众监督，彻底消除了过去的那种门难进、人难见、事难办、坐堂审案的服务理念，甚至吃了原告吃被告不良风气，在老百姓的心目中树立良好的形象。法官得到了老百姓的认可，老百姓遇到难事主动找法官，使一大批矛盾纠纷迎刃而解。

　　（四）快速有效化解社会矛盾，必须随着社会发展探索新思路。人民、行政、司法三项调解制度自新中国成立以来，一直作为我国特有的优良司法制度和传统，得到普遍执行。在新的历史条件下前旗人民法院通过司法确认机制，和建立健全诉调对接机制，将三项调解制度有机结合，形成化解社会矛盾的合力。另外，在司法调解中也是根据不同阶段进行诉前、诉中调解和司法确认，不到万不得已不敲法槌解决问题，有效化解了大量社会矛盾，消除了后患，促进了社会和谐稳定。